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陈洪桥:中国新城镇化的考验


作者:佚名 更新日期:2014年07月31群学网
   
 
标签:城镇化
农民和农村是中国几千年来最重要的政治、经济与历史文化资产。改革开放后,中国快速工业化,公路、铁路、机场、桥梁等基础设施建设突飞猛进,农村快速城镇化,城镇与农村社会结构都起了巨大变化。根据统计,截至2013年底,中国人口城镇化率为53.7%。但实际上大部分的农村青年,都已经离开农村进入城市,那些未离开农村的年轻人,大多数也不再从事农业生产。至于进入城镇的农民,拥有城市户籍的只有35%,估计有2.7亿生活在城镇里的人没有城镇户口,不享有城镇居民待遇,从而形成了所谓“伪城市化”的现象。

 

   这种现象会带来如下负面效应:一方面城市的制造业和服务业的效率很难提高,另一方面贫富差距也扩大了,这些都显然有悖于城镇化的本来目的。此外,从空间分布看,东部地区城镇资源环境矛盾加剧,中西部大量中小城市的潜力,却还没有充分发挥,城市对农业与农村发展的带动力不强,这些都是推进新型城镇化必须反思的问题。

   中国共产党和中国政府其实已经看出了上述问题。于是2012年11月中共十八大提出“新型城镇化”,2013年12月中共中央城镇化工作会议提出中国特色新型城镇化道路,强调推进以人为核心的城镇化。今年4月,又发布中国《国家新型城镇化规划(2014年-2020年)》,统筹相关领域制度和政策创新。

   在改革措施方面,《规划》强调新型城镇化发展要突破旧体制机制的束缚,是一场综合的、全面的、深刻的体制机制的变革。未来将推动改革农村宅基地制度,推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点;改革征地制度,允许农村集体建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;解决土地增值的利益分配和补偿问题;逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制,以及加快户籍制度改革等。

   城镇产业布局存在结构性失衡

   但是与其他任何领域的改革举措一样,这种规划仍然是由政府推动的,因此在执行过程中,各级政府能否克服基于自身逐利考量的权力扩张冲动,就成了问题的关键。具体说来体现在四个方面:一是资金,二是政策法规,三是资源布局和运用,四是风险化解。

   关于资金,未来10年中国城镇化率如果每年提高1.2%,将有2亿农民入城,加上现有的1.6亿的农民工,新增城镇人口将达3.6亿左右。按低标准计算,农民市民化约需要人均10万元(编按:人民币,下同,约2万新元)的固定资产投资,需要新增35至40万亿元的资金需求。另有估算,到2020年中国城市化率在60%左右,城镇人口大约为8.5亿,需要资金约50万亿元,平均每年7万亿元。面对巨大的资金需求,单纯依靠中央财政资金远远不够,地方各级政府未来要建立多元化的投融资管道。

   关于政策法规,土地征收是土地制度的重要问题。如果土地管理法不修改,政府持续通过征收土地推动城市化,将进一步挤压农民活动与生存的空间。这就要求政府必须主动打破对农地转用的垄断,改变集体土地的用途管制,发展集体建设用地的流转和交易,实现农村、城市土地“同地、同权、同利”,建立土地交易机制,使农民分享城市化中的土地增值收益,提升储蓄与消费能力。

   就资源布局和运用而言,城镇体系的产业布局存在结构性失衡,新城镇化必须解决资源按行政级别和权力配置的问题,资源配置要从政府主导转向市场主导。若不打破以行政级别分配资源,则产业布局失衡、粗放发展和资源浪费的惯性难有实质性改变。新型城镇化必须减少行政权力对市场机制的干预,以市场为导向,才能有效扶持中小城市和小城镇发展。

   至于风险的化解问题,城镇化是一种土地的再分配过程,涉及农民、集体经济组织、地方政府等方方面面的利益,在推进过程中必须注意防范可能引发的对立风险。例如农村土地制度改革,可能导致土地非农化失控,最终危及粮食安全的风险。如果行政主导过度,则极有可能导致对农民土地权利新的剥夺。再者,城镇化有可能造成城市升值,农村贬值;服务业升值,农产品贬值;城市经济整体升值,农村经济整体贬值,加剧城乡居民的两极分化与对立,形成社会问题。

   中国城镇化的脚步伴随着改革开放与市场化前进,农民纷纷涌到城镇,创造了供给与需求,推动了经济的快速发展,深刻改变了城乡的风貌,也吸引了世人关注的目光。2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)曾说过,21世纪人类最大的两件事情,一是高科技带来的产业革命,另一个就是中国的城市化。在完成后一件大事的整个过程中,中国各级政府的能力和自律,一样都不能缺。

   作者是北京大学国际关系学院博士后

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